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每经热评丨南昌一个后发省会城市何以规划建设
每经特约评论员 陈宪(上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海全球城市研究院特聘研究员) 近日,随着香港特区行政长官林郑月娥的2021施政报告公布,香港《北部都会区发展策
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  每经特约评论员 陈宪(上海交通大学安泰经济与管理学院教授、上海全球城市研究院特聘研究员)

  近日,随着香港特区行政长官林郑月娥的2021施政报告公布,香港《北部都会区发展策略》发布,深港两地将深度合作,形成一个超级都市圈引发无限想象。与之形成鲜明对比的是,中部地区南昌市的发展情况。

  2020年,在中部地区6个省会城市GDP排名中,南昌市排名第五,GDP为位居第四的合肥市的57.2%。在全国27个省会城市GDP排名中,南昌位列第20位。南昌发展相对滞后有多方面原因,比较一致的观点是空间结构不合理。由此导致的主要问题是,南昌城市首位度偏低,进而集聚资源要素的能力不足以支撑省会发展,更谈不上发挥省会优势。

  一般认为,在经济发展水平较低的省份,如果没有一个强省会,难以避免资源要素尤其是人才向省外流出;同时,省会在一省范围内集聚和配置资源能力不够,省内各市势必缺乏向心力,进而,难以与其他中部省份竞争。笔者建议,从调整空间结构入手,超前规划建设南昌都市圈,重构基础设施体系和现代产业体系,有望力促南昌和江西经济持续健康发展。

  南昌空间结构不合理,已被有关各方长期诟病。采用现行划定都市圈空间范围的方法,以南昌新区红谷滩为圆点,按半径60~80公里的范围画两个圈,不难看到,在这两个圈内的永修县、靖安县、奉新县、高安市、丰城市、樟树市和余干县等县市,都在其他地级市的辖内。从交通连接上看,它们大多与南昌接壤,距离南昌更近,距离行政管辖的地级市更远。以靖安为例,靖安距离南昌65公里左右,距离宜春近200公里。从经济联系上看,由于空间距离、市场流通、产业链和产业生态等方面的原因,这些县市无疑与南昌更加紧密,甚至基本形成了一体化的态势。同时,在辖域面积16.69万平方公里的江西省,省会面积7195平方公里,占比仅4.31%(在中部6省中,该占比最低)。可见,作为省会的南昌市,其空间结构不尽合理。

  在南昌市的空间结构中,还存在市辖区面积过小,占比过低的问题。南昌市市域面积7195平方公里,市辖六区面积2631.36平方公里,占全市面积36.6%。在江西,一直有个说法,为了在全国百强县市保住江西唯一的南昌县,而不将其撤县建区。

  笔者认为,从南昌整体发展的角度考虑,已经符合国家有关条件和标准的南昌县应当撤县建区。南昌县1810.7平方公里,撤县建区后,南昌市市辖区面积占比将提高到62%的合理水平。同时,新建的莲塘区(拟)可将部分街道或镇调整到青云谱区。这些举措对南昌市中心城区的建设,城市化水平的持续提高将产生积极作用。

  空间结构不合理,导致的主要问题是南昌城市首位度偏低,进而集聚资源要素是能力不足以支撑城市的发展。城市首位度原指“首位城市与第二位城市人口规模的比值”,现一般指“首位城市的经济总量与地区经济总量的比值”,常以百分比表示。

  江西地处长三角、珠三角和闽东南的交汇处,史称“人杰地灵、物华天宝”。有观点认为,作为沿海发达地区的腹地,一旦交通基础设施完善,南昌有望发展成为人流、物流、信息流畅达,新兴产业集聚的区域中心城市。但就目前情况看,南昌似是中国城市经济的“洼地”。

  有人在分析南昌的管辖范围、省内地位,以及集聚和辐射能力后认为,它是一个典型的弱省会。由于南昌在一省范围内集聚和配置资源的能力不够,省内各市缺乏向心力,赣州(赣南)与大湾区和广东的联系,赣西与长沙和湖南的联系,上饶(赣东北)与长三角的联系均高于与南昌的联系。九江作为长江沿江城市,区位效应没有很好发挥。多年来搞的昌九一体化本应是强强联合,但因为二者都不够强,故没有真正地融合。

  对于南昌首位度不高的问题,江西省委省政府、南昌市委市政府一直高度重视,各方专家和各界人士也提出过许多积极建议。

  早在2012年6月,在江西省政府正式出台的《关于进一步推进城镇化发展的实施意见》中,就提出了“着力培育和发展以南昌为核心的南昌大都市区”的构想。2015年12月,经国务院同意,住房和城乡建设部复函江西省政府,原则同意《江西省城镇体系规划(2015~2030年)》。该《规划》正式提出范围达2.3万平方公里的南昌大都市区,其核心区总面积为5090平方公里。2018年,江西省委十四届六次全会明确提出江西区域发展新格局,要求南昌强化首位担当、展现省会作为,切实发挥好聚集力、辐射力和带动力,进而做大做强做优大南昌都市圈。尽管这些构想和规划在落实中遇到了各种各样的困难,但人们仍然寄予很高的期待。

  从战略上看,提高南昌首位度,做大做强省会,是比较一致的建议。城市首位度并非越高越好,首位度过高,意味着省内城市整体发展不均衡。但是,就江西省现阶段的情况,以及与中部省份的比较中,可以得出南昌首位度偏低的结论.

  在操作路径上,比较集中的观点是,应采取类似山东省的济南市合并莱芜市,安徽省的巢湖市拆分合并,将其中一部分并给合肥市的方法。这种行政手段比较简单,且立刻见效。但见效的程度和实际的效果就不尽然了。合并了莱芜的济南市,目前的首位度仍在省会城市中“垫底”,为13.87%。

  具体到江西省和南昌市,又有它们的具体情况。物理空间上靠近南昌市的县市,分属于不同的地级市。南昌行政上合并周边县市,势必提出赣西地级市调整的棘手难题。做大了南昌,赣西还需要宜春、新余和萍乡三个地级市吗?答案不言自明,但做起来“伤筋动骨”。为此,笔者建议用都市圈即经济功能区规划建设的办法,解决做大做强南昌的问题。如果能够行政区划调整和都市圈规划建设并举,当然更好。

  现在提出规划建设南昌都市圈,从城市化演化逻辑和南昌城市发展阶段看,的确超前了一点。但是,从南昌目前要解决的空间结构问题看,又不失为一个可行选择。南昌周边的县市,如永修、靖安、奉新、高安、丰城、樟树和余干等,都在其他地级市的辖内,它们的经济社会联系无疑与南昌更加紧密,但行政区划调整是一个复杂系统的工程,短时间难以完成,故率先提出南昌都市圈规划建设,既加快推动经济功能区的形成,又可为后续的行政区划调整创造条件。

  在区域一体化的空间结构中,都市圈处于核心地位,是科技创新策源,新兴产业集聚,公共政策协同,生态和社会治理,以及公共服务均等化的基本载体。南昌都市圈要在产业发展、综合交通、公共服务和环境治理等方面做到集中规划、全面赋能。周边县市不仅与行政区划的南昌市功能互补、相互赋能,周边县市之间也将功能互补、相互赋能。特别要强调的是,周边县市基本不存在承接南昌市人口和功能疏解的问题,而是要按照集聚一定人口规模、形成独立功能的要求,打造若干节点市镇。

  笔者建议,在已有工作的基础上,先行专题研究南昌都市圈规划建设课题,后续组织编制南昌都市圈发展规划纲要,并报国家发改委审核批复。同时,根据南昌市和周边县市的发展现状,近期从南昌都市圈的两个专项规划——基础设施体系规划和现代产业体系规划入手,将南昌都市圈规划建设做实做细做精。

  在基础设施体系方面,要加强现有基础设施的整体性规划,提升基础设施运作效能。在现代产业体系方面,要着力打造产业链和产业生态;结合现有优势产业,培育一批战略性新兴产业;大力发展有助于提高居民生活质量的生活性服务业。如在气候条件好的靖安、奉新一带发展康养产业,进而拉动大健康产业发展;在具有温泉资源优势的奉新、永修发展休闲旅游产业,进而形成以南昌—九江(庐山)为目的地的旅游产品。

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